“Made in Italy”? Riconoscimento ufficiale delle regole di origine delineate dalla UE in sede WTO

Pregi e criticità della recente Nota n. 70339/RU del 16 luglio 2018 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

Per tutti i prodotti le cui prime due cifre della voce doganale corrispondono ai numeri di seguito indicati il “made in” è ottenuto soddisfacendo le regole di produzione delineate dall’Unione europea nell’ambito dei negoziati di armonizzazione della disciplina sull’origine non preferenziale (HWP – Harmonisation Work Programme) svolti in sede WTO: 1, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 18, 19, 21, 23-33, 36-41, 43-48, 65, 66, 67, 68, 70, 74-81, 83, 86-89, 93, 95-97.

Un prodotto che vuole vantarsi sul mercato del “Made in Italy” deve essere fabbricato in Italia in base a regole dettate a livello europeo. Sono le previsioni normative del Codice Doganale dell’Unione europea (reg.to (UE) n. 952/2013 – CDC) e del suo Regolamento delegato (reg.to (UE) n. 2446/2015 – RD) a indicare i requisiti in base ai quali la merce acquisisce l’origine di un Paese ai fini tra l’altro dell’indicazione del “Made in”.

E sin qui nulla di nuovo, salvo pensare a qualche rocambolesco tentativo del passato di un legislatore nazionale di definire autonomamente regole che incidono su politiche unionali.

La questione si complica quando si entra nella norma e si nota la sua lacunosità. Le normative unionali citate non riescono, infatti, a definire con esattezza le lavorazioni idonee per la definizione dell’origine per tutti i beni: molte categorie di merci realizzate con la compartecipazione, tra manodopera e/o materiali, di più nazioni non sono regolamentate.  Le imprese coinvolte in tali settori merceologici si trovano, così, a dover interpretare senza specifiche normative principalmente il concetto generico dell’ultima lavorazione sostanziale che determini un prodotto nuovo o che rappresenta una fase importante della fabbricazione, cioè quella lavorazione che in base al luogo dove viene compiuta determina il Paese di origine del prodotto finale.

Ad aiutare le imprese soccorre l’Unione europea con le cosiddette regole di soft law. Non si tratta di un’ulteriore normativa, ma di regole di prassi sviluppate a livello unionale.  L’Accordo sulle norme di origine di Marrakech (1994) ha istituito un programma di lavoro volto all’armonizzazione delle regole di origine non preferenziale (HWP) e dunque al raggiungimento di regole uguali a livello mondiale. Nei negoziati multilaterali l’Unione europea, come ciascun membro WTO, ha esposto la propria posizione, indicando come vorrebbe disciplinare l’acquisizione dell’origine per ogni prodotto.

E anche sin qui nulla di nuovo. Tutti gli operatori quantomeno del settore doganale e legale conoscono bene questa fonte suppletiva e il suo valore interpretativo.

Ad acclararne il valore sono state sia la Commissione europea con la DG Taxud sia la Corte di Giustizia europea in sentenze risalenti al 2009 e 2010 (C-373/08 e C-260/08) dove i giudici di Lussemburgo dichiarano che tali regole, sebbene non giuridicamente vincolanti, “contribuiscono a determinare l’origine non preferenziale”.

L’Agenzia delle Dogane con la sua recente Nota n. 70339/RU riconosce la valenza di tali regole di prassi unionale in tema di origine non preferenziale. Pertanto un plauso va al documento che conferisce un’aurea di ufficialità alla linea interpretativa che si affida alle disposizioni sancite in sede WTO dall’Unione europea.

La Nota si propone un ulteriore intento: conferire un po’ d’ordine nel quadro regolamentare dove la coesistenza delle norme di cui al Codice doganale e al Regolamento delegato unionali con quelle di prassi è foriera di incertezze interpretative. L’autorità doganale ha il pregio di chiarirne alcune.

La normativa europea sull’origine non preferenziale individua la specifica lavorazione idonea a conferire l’origine a un prodotto indicandola principalmente in corrispondenza al prodotto medesimo come identificato nella sua classificazione doganale. Tuttavia, tale corrispondenza è presente solo per alcuni prodotti; molte tipologie di merci non trovano un appiglio normativo per la determinazione della loro origine.

L’Agenzia delle Dogane chiarisce che quando la voce doganale della merce non è indicata nella normativa europea sull’origine non preferenziale neanche a livello di capitolo (l’indicazione di almeno le prime due cifre della voce doganale) la regola del HWP entra in azione.

Pertanto, per tutte le merci dei seguenti capitoli della Nomenclatura Combinata, assenti dalla prescrizione normativa, vigono le regole dettate in sede di HWP ai fini dell’individuazione del “Made in” e comunque dell’origine non preferenziale, utile ad esempio anche per l’applicazione di misure di politica commerciale come dazi antidumping e contingenti quantitativi: capitoli numero 1, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 18, 19, 21, 23-33, 36-41, 43-48, 65, 66, 67, 68, 70, 74-81, 83, 86-89, 93, 95-97.

Così un trattore, vd 8701, prodotto in Italia con materiali di origine Cina potrà comunque ritenersi “Made in Italy” se la fase di fabbricazione compiuta nel territorio nazionale ha apportato un incremento del 45% di valore al bene. Un cappello realizzato in Italia con stoffa indiana sarà “Made in Italy” perché la lavorazione italiana è stata una lavorazione che ha consentito il cambio di voce doganale dal materiale extra-Ue utilizzato al bene finale.

Tuttavia, vi sono fattispecie rimaste ancora in un’aurea di ambiguità.

Si tratta dei numerosi casi in cui la norma indica il capitolo ma non tutte le voci doganali ad esso appartenenti senza dunque le rispettive lavorazioni idonee per l’attribuzione dell’origine.

Il dubbio che deriva è se applicare la regola residuale di capitolo, che generalmente colloca l’origine di un bene nel paese in cui ha origine la maggior parte dei materiali in termini di peso o valore a seconda della tipologia merceologica, o applicare invece la regola specifica individuata in seno HWP per la determinata voce doganale.

Così una borsa a tracolla in pelle della voce doganale 4202, non menzionata dalla normativa, può ritenersi “made in Italy” se la maggior parte dei materiali utilizzati in termini di valore ha origine in Italia, qualora sia la regola residuale del capitolo 42 di cui al RD ad essere applicata. Se invece è seguita la prescrizione prevista dalla UE in sede di negoziati WTO per la voce doganale 4202 il valore dei materiali è irrilevante e non conferirà l’origine alla borsa, la quale potrà ritenersi “made in Italy” solo qualora la fabbricazione svolta sul nostro territorio abbia determinato una voce doganale diversa da quella dei materiali non originari utilizzati. Quale delle due regole applicare?

La nota su tale aspetto più controverso non appare chiara. Se da una parte dichiara che l’applicazione delle regole HWP è prevista in tutti quei casi in cui le singole voci tariffarie non sono incluse nella normativa, dall’altra in uno schema finale propone una diversa soluzione, rinviando alle disposizioni HWP solo quando è l’intero capitolo della classificazione doganale a non essere indicato nel RD. La posizione dell’autorità doganale italiana sembra dal contenuto complessivo della Nota propendere per l’applicazione delle regole residuali di capitolo, determinanti, salvo i prodotti costituiti da miscugli dei capitoli da 1 a 24, l’origine del bene in base all’origine dei materiali utilizzati e non per l’uso invece delle regole specifiche previste voce per voce nell’ambito HWP.

Le regole residuali di capitolo dettate dalla normativa appaiono vigere in ipotesi diverse: quando la lavorazione dettata dalla normativa non viene soddisfatta dal processo di fabbricazione svolto nell’ultimo Paese; quando la lavorazione è una lavorazione insufficiente, in quanto menzionata all’art. 34 del RD tra le “operazioni minime”; quando la lavorazione del prodotto menzionato nella normativa è considerata non economicamente giustificata ai sensi dell’art.33 del RD. Diversamente, un prodotto che semplicemente non trova nel regolamento unionale n. 2446/2015 l’indicazione della propria specifica voce doganale, e dunque corrispondente tipologia di lavorazione ai fini dell’origine, dovrebbe essere disciplinato dalle previsioni di soft law dettate dall’Unione europea in seno al WTO che comprendono tutte le voci doganali esistenti.

Si auspica che l’Agenzia possa prendere una posizione più chiara in merito a tale aspetto che costituisce in Italia ancora un’incertezza interpretativa causa di conseguenze operative decisamente rilevanti. Lo dimostra in maniera evidente il caso citato a livello esemplificativo in cui seguire una regola piuttosto che un’altra, di contenuto totalmente differente, provoca l’acquisizione dell’origine di un Paese piuttosto che di un altro Paese, con tutte le responsabilità amministrative e penali che incombono sull’operatore economico che compie una errata dichiarazione di origine non preferenziale e “Made in”.

Nel frattempo alle aziende che abbiano merci la cui origine cade in tali situazioni di incertezza quanto consigliabile è certo ottenere un’IVO (Informazione Vincolante in materia di Origine). Si tratta di una decisione vincolante sia l’operatore sia le autorità in merito all’origine di un bene; la decisione è fornita dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sede centrale dopo attenta valutazione del caso specifico che l’azienda prospetta tramite la propria istanza.

Qui la Nota n. 70339/RU del 16 luglio 2018 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

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